Indikatorer for den sirkulære omstillingen

Er Norge 3,3 prosent eller 2 prosent sirkulært? Svaret er: Det kommer an på. Ifølge EUs indikator for sirkulær materialbruksgrad (Circular Material Use Rate, CMUR) var Norges sirkularitet 3,3 prosent i 2022. Samtidig beregner Circularity Gap Report Norway at den var 2 prosent. Begge tallene er riktige, men de bygger på to ulike måter å måle sirkularitet på. For å kunne utforme politikk som treffer de viktigste utfordringene knyttet til ressursbruk og klima, er det avgjørende å forstå hva de ulike indikatorene faktisk måler.

By Álvaro Conde Soria (Circle Economy) and Alexander F. Christiansen (Circular Norway)

Skillet er viktig fordi materialer står i kjernen av dagens økonomiske og miljømessige utfordringer. Økende geopolitiske spenninger, sårbare forsyningskjeder og stadig sterkere konkurranse om kritiske råmaterialer har gjort ressurssikkerhet til et strategisk spørsmål. Samtidig står utvinning og bruk av materialer for om lag 70 prosent av de globale klimagassutslippene og er ansvarlig for mer enn 90 prosent av tapet av biologisk mangfold og belastningen på verdens vannressurser. Likevel er den globale sirkulariteten fortsatt bare 6,9 prosent. Materialer er grunnleggende for samfunnsutvikling og menneskelig velferd, men utfordringen er å forvalte dem langt mer effektivt og sirkulært. Det krever kunnskap om hvor ressursbelastningen oppstår, hvor tiltak vil ha størst effekt, og hvordan økonomier presterer målt mot troverdige indikatorer.

Europa har allerede et felles utgangspunkt. EUs rammeverk for overvåking av sirkulær økonomi (EU Circular Economy Monitoring Framework) omfatter et harmonisert sett med indikatorer innen produksjon og forbruk, avfallshåndtering, sekundære råmaterialer, konkurranseevne og innovasjon samt global bærekraft og robusthet. Disse indikatorene er sentrale for overordnet politikkutforming og for å styre investeringer på tvers av EU. De fungerer som et viktig kompass for å følge utviklingen i den sirkulære omstillingen i Europa. 

Et kompass viser retningen, men det kreves mer enn retning alene for å navigere i et landskap i stadig endring. Ikke alle indikatorer for sirkularitet måler det samme, og det er avgjørende å forstå hva de ulike målene faktisk fanger opp for å kunne utforme en effektiv politikk for sirkulær økonomi.

Med Norge som eksempel sammenligner denne artikkelen to av de mest brukte indikatorene for sirkularitet: Eurostats sirkulær materialbruksrate (Circular Material Use Rate – CMUR) og sirkularitetsindikatoren (Circularity Metric – CM) som benyttes i Circularity Gap Report. Begge måler andelen sekundære materialer av en økonomis samlede materialbruk. Men de gjør det på ulike måter, og derfor kommer de også frem til ulike resultater. Samlet gir de et langt mer nyansert og helhetlig bilde av sirkulariteten enn hver av dem gjør alene.

Dypere innsikt: Hva supplerende indikatorer kan fortelle

For land som ønsker å fremskynde overgangen til en sirkulær økonomi, er EUs overvåkingsrammeverk et viktig utgangspunkt. Samtidig er det behov for supplerende indikatorer som gir den detaljeringsgraden en systemomstilling krever. Å måle sirkularitet er teknisk krevende og innebærer en rekke metodiske avveininger og begrensninger. Materialer utvinnes, bearbeides og transporteres på tvers av landegrenser gjennom lange, komplekse og lite transparente verdikjeder, noe som gjør dem vanskelige å spore med høy presisjon. Makroindikatorer for sirkularitet kan derfor være krevende å tolke og vil, nettopp fordi de er overordnede, ikke alltid fange opp hele bildet av de globale materialstrømmene og den økonomiske aktiviteten.

Circularity Gap Report (CGR) har som mål å håndtere denne kompleksiteten ved å kartlegge materialstrømmene og de tilhørende miljøpåvirkningene på en helhetlig, robust og detaljert måte. Indikatorsettet i CGR gjør det mulig å identifisere hvor tiltak kan gi størst effekt, og hvilke sektorer som har det største potensialet for å optimalisere materialbruken og redusere de tilhørende miljøpåvirkningene. Dette supplerende indikatorsettet er avgjørende for å omsette politiske ambisjoner og næringslivets mål til målbare, virkningsfulle tiltak – både på nasjonalt nivå og på tvers av næringer.

To tilnærminger til å måle sirkularitet

Selv om ulike rammeverk har det samme overordnede målet, kan de bygge på metodiske tilnærminger som skiller seg vesentlig fra hverandre. Dette kommer tydelig til uttrykk når man sammenligner to sentrale indikatorer for sirkularitet: Eurostats indikator for sirkulær materialbruk (Circular Material Use Rate – CMUR) og sirkularitetsindikatoren (Circularity Metric – CM) som benyttes i Circularity Gap Report.

I utgangspunktet bygger begge indikatorene på den samme grunnstrukturen. Begge er forholdstall uttrykt i prosent, som viser hvor stor andel av den samlede materialbruken som består av sekundære materialer. De kan ses som en brøk, der telleren er sekundære materialer og nevneren er den totale materialbruken. Det er denne felles oppbygningen som gjør dem sammenlignbare. Samtidig er det nettopp her forskjellene begynner, fordi de to indikatorene beregner både telleren og nevneren på grunnleggende ulike måter.

Å forstå forskjellene mellom dem er ikke bare en teknisk øvelse. Det er avgjørende for å kunne tolke hva hver indikator faktisk forteller, hvilke formål den er egnet for, og hvordan den bør brukes som grunnlag for politikkutforming. Forskjellene kan deles inn i tre hovedområder: hvordan sekundære materialer telles, hvordan ansvaret for materialbruk fordeles, og om indikatoren fungerer som et enkeltstående mål eller inngår i et bredere rammeverk for materialregnskap.

1. Hvordan (sekundære) materialer telles

CMUR inkluderer alle materialer som samles inn for gjenvinning innenfor et lands grenser, og tilordner disse til landet der de samles inn – uavhengig av hvor selve gjenvinningen finner sted. CM, derimot, tilordner materialene til landet der gjenvinningen faktisk skjer, ikke der de ble samlet inn. Dette omfatter også materialer som importeres for gjenvinning. Avfall som samles inn og klargjøres for gjenvinning i utlandet, inngår derimot ikke i CM. For små økonomier kan det være mindre realistisk å ha egne gjenvinningsanlegg, noe som ofte fører til lavere sirkularitetsnivå målt med CM. 

De to indikatorene skiller seg også fra hverandre når det gjelder hvilke materialer som inkluderes. CMUR omfatter tunge avfallsstrømmer, som overskuddsmasser fra bygge- og anleggsvirksomhet og muddermasser fra mudring. Slike materialstrømmer kan i betydelig grad påvirke sammenligninger med statistikk over materialforbruk, der de ofte er utelatt. CMUR inkluderer også biologisk avfall som sirkulerer i det biologiske kretsløpet, for eksempel matavfall som komposteres eller husdyrgjødsel som spres på jordbruksarealer.

CM korrigerer derimot for disse tunge avfallsstrømmene og fjerner dermed en potensiell kilde til skjevheter som CMUR lar bli værende. Videre teller CM bare biologiske materialer som sirkulerer i det tekniske kretsløpet, som bearbeidet trevirke eller papp, og ikke biologiske materialer som tilbakeføres til naturens kretsløp.

Den praktiske konsekvensen er at CMUR kan gi inntrykk av å belønne et land for å samle inn materialer eller for å sirkulere tunge avfallsstrømmer og biologisk avfall på måter som ikke nødvendigvis representerer reelle gevinster i form av økt sirkularitet. Ved å legge vekt på hvor gjenvinningen faktisk finner sted, og på materialer som forblir i det tekniske kretsløpet, gir CM et mer konsistent mål på sirkularitet.

2. Hvordan ansvaret for ressursbruk fordeles – og hvilket omfang som omfattes

Denne forskjellen gjenspeiler en velkjent diskusjon innen klimaregnskap. I utslippsregnskap teller et territorielt perspektiv utslippene som fysisk skjer innenfor et lands grenser. Et forbruksbasert perspektiv går lenger og inkluderer alle utslipp som oppstår hvor som helst i verden for å dekke den innenlandske etterspørselen. Den samme problemstillingen gjelder for materialregnskap, og svaret avgjør hva de ulike indikatorene faktisk måler.

CMUR bygger på innenlandsk materialforbruk (Domestic Material Consumption – DMC), som beregnes som materialer utvunnet innenlands, pluss direkte import, minus direkte eksport. For åpne og handelsavhengige økonomier gir dette et ufullstendig bilde av den reelle materialbelastningen, fordi råvarene som er brukt til å produsere importerte varer, ikke fanges opp. CM bygger derimot på råvareforbruk (Raw Material Consumption – RMC), som beregner den totale mengden råvarer som kreves gjennom hele den globale verdikjeden for å produsere det en økonomi forbruker. Dermed er CM en livsløpsbasert indikator: I stedet for å stoppe ved landegrensen følger den materialene fra utvinning til ferdig produkt, uansett hvor i verden dette skjer. Det er også grunnen til at FNs miljøprogram (UNEP) benytter RMC for å følge utviklingen mot bærekraftsmål 12.2, fordi indikatoren hindrer at land tilsynelatende kan redusere sitt materialfotavtrykk ved å flytte materialintensiv produksjon til andre land.

Forskjellen blir tydelig i praksis. En ferdig bil veier om lag 1,2–1,5 tonn, og det er denne vekten DMC registrerer når bilen krysser en landegrense. Men produksjonen av bilen krever utvinning av malm, fossile ressurser og omfattende bearbeiding av materialer gjennom globale verdikjeder. Med RMC blir den faktiske materialbelastningen normalt beregnet til sju til ti ganger bilens egenvekt – det vil si et sted mellom 10 og 15 tonn. Det er denne forskjellen CMUR ikke fanger opp, men som CM er utviklet for å synliggjøre.

3. En selvstendig indikator eller del av et bredere indikatorsett

Den tredje og siste forskjellen er kanskje den mest undervurderte. CMUR er i hovedsak en enkeltstående indikator. Den forteller én ting: hvor stor andel av en økonomis direkte materialforbruk som stammer fra resirkulerte sekundære materialer. Dette nøkkeltallet er nyttig, men det er et forholdstall uten nærmere forklaring. Det sier noe om hvor sirkulær en økonomi er, men ikke hvorfor.

CM er derimot hovedindikatoren i et helhetlig indikatorsett. I stedet for å stoppe ved ett enkelt forholdstall, gir det en systematisk analyse av en økonomis materialstrømmer. Å vite at for eksempel 8 prosent av materialinnsatsen i en økonomi består av sekundære materialer, er bare begynnelsen. Det samme rammeverket viser også hva de resterende 92 prosentene består av: hvor stor andel som er biomasse, hvor mye av biomassen som har potensial til å inngå i det biologiske kretsløpet, hvor stor andel som er fossile ressurser, hvor mye som bindes opp i varige beholdninger som bygninger og infrastruktur, og hvor mye råmateriale som har potensial til å bli sekundære materialer i fremtiden. Alle de viktigste materialstrømmene kartlegges og inngår i det samme rammeverket.

Denne tilleggsinformasjonen gjør et enkelt nøkkeltall til et verktøy for beslutningsstøtte. I stedet for bare å vise andelen sekundære materialer av den totale materialinnsatsen, gir indikatoren beslutningstakere innsikt i hvor økonomien er låst til lineære materialstrømmer, hvilke sektorer som har størst potensial for omstilling, og hvor sirkulære strategier sannsynligvis vil gi størst effekt – både når det gjelder materialbruk og klimagassutslipp. CM måler ikke bare sirkularitetsgapet; den viser også hva gapet består av, og hvor og hvordan det kan lukkes. 

Slik ser det ut i praksis: Norge som eksempel

Disse metodiske forskjellene er ikke bare av teoretisk interesse – de kan gi betydelig ulike resultater i praksis. Norge er et godt eksempel på dette.

I 2022 var Norges sirkulær materialbruksrate (CMUR) 3,3 prosent, mens sirkularitetsindikatoren (CM) viste 2 prosent. Ved første øyekast er begge tallene lave. Men det er nettopp forskjellen mellom dem som gir den viktigste innsikten. CMUR gir et relativt positivt bilde av Norges innenlandske gjenvinningsinnsats sett opp mot det direkte materialforbruket. CM forteller en mer krevende historie: Når man tar hensyn til hele materialfotavtrykket – inkludert alle råmaterialene som er innebygd i varene Norge importerer – dekker gjenvinningen en langt mindre andel av materialene som faktisk kreves for å opprettholde norsk forbruk og verdiskaping.

Circularity Gap Report Norway 2025 illustrerer dette med konkrete tall: Over tre fjerdedeler (77 prosent) av Norges materialfotavtrykk oppstår i utlandet. Dette viser hvor tett den norske økonomien er integrert i globale verdikjeder. Det betyr at størstedelen av materialbehovet – og de tilhørende klimagassutslippene – oppstår utenfor Norges grenser. En indikator som bare i begrenset grad fanger opp disse forholdene, vil derfor uunngåelig gi et ufullstendig bilde. 

Dette er ikke en kritikk av Norges resultater. Det illustrerer snarere hva som skjer når en åpen og importavhengig økonomi ikke måles med et fotavtrykksperspektiv. Den samme dynamikken gjelder for alle økonomier som importerer betydelig mer enn de utvinner selv – noe som kjennetegner de fleste utviklede økonomiene i Europa.

Det de to indikatorene samlet sett avdekker, er mer verdifullt enn det hver av dem kan vise hver for seg. CMUR viser hvor godt de nasjonale gjenvinningssystemene fungerer og gjør det mulig å sammenligne utviklingen mellom EU-landene – noe som er viktig for politikkutforming og sammenligning av resultater. CM viser derimot det fulle omfanget av utfordringen og hvor de viktigste innsatsområdene finnes. For Norge innebærer dette at oppmerksomheten må rettes utover landegrensene: mot å redusere materialintensiteten i importerte varer, forlenge produkters levetid og utvikle sirkulære strategier som tar tak i materialfotavtrykket oppstrøms – ikke bare avfallet nedstrøms.

Dette har også stor betydning for klimapolitikken. Materialfotavtrykk og klimafotavtrykk henger tett sammen, fordi utvinning, bearbeiding og produksjon av materialer er blant de mest utslippsintensive aktivitetene i globale verdikjeder. Sirkularitetsindikatoren CM fungerer derfor også som en indikator på hvor de indirekte klimagassutslippene er konsentrert. Et land som kun måler sitt territorielle materialforbruk, rapporterer i praksis noe som kan sammenlignes med virksomheters Scope 1-utslipp, mens store deler av de indirekte utslippene – tilsvarende Scope 3 – forblir usynlige. Skal vi lykkes med å tette sirkularitetsgapet, må vi først tette dette kunnskapsgapet.

Den politiske utviklingen i Norge gjør dette særlig aktuelt. For første gang anerkjenner regjeringens Grønn bok behovet for å se klima, ressursbruk og verdiskaping i sammenheng. Samtidig markerer etableringen av Samfunnsoppdrag for sirkulær økonomi at måling og indikatorer vil få en stadig viktigere rolle i utviklingen av politikk og strategi. Dette gjenspeiler en bredere internasjonal utvikling – det Europakommisjonens president Ursula von der Leyen har omtalt som en geoøkonomisk tidsalder, der tilgang til kritiske råvarer og robuste verdikjeder er blitt et spørsmål om strategisk konkurransekraft og sikkerhet. For en åpen og importavhengig økonomi som Norge er gode og troverdige indikatorer derfor langt mer enn et teknisk hjelpemiddel – de er et strategisk fortrinn.

Utviklet for ulike formål – sterkest sammen

CMUR og CM er ikke konkurrerende indikatorer. De er ulike verktøy, utviklet for ulike formål, og det blir derfor misvisende å forsøke å rangere dem. Det avgjørende er å forstå hva hver indikator måler, hva den ikke fanger opp, og når den er best egnet til å brukes. 

EUs rammeverk for overvåking av sirkulær økonomi gir Europa et felles språk – konsistent, sammenlignbart og avgjørende for å kunne følge utviklingen på tvers av land. Circularity Gap Reports sirkularitetsindikator tilfører et forbruksbasert perspektiv som EUs rammeverk, av metodiske grunner, ikke er utviklet for å gi: et helhetlig bilde av materialfotavtrykket, en direkte kobling til de oppstrøms klimagassutslippene som er innebygd i internasjonal handel, og innsikt i de systemiske innsatsområdene som ikke kan identifiseres gjennom nasjonale data alene.

Brukt sammen gir de en mer helhetlig forståelse av sirkularitet – ikke som konkurrerende perspektiver, men som komplementære måter å belyse det samme systemet på. Solid måling av sirkularitet er i siste instans en forutsetning for en troverdig klimapolitikk. Man kan ikke redusere noe man ikke kan se.

«Indikatorer for den sirkulære omstillingen» er en norsk oversettelse av den opprinnelige engelskspråklige artikkelen Indicators that Drive the Circular Transition, skrevet av Álvaro Conde Soria (Circle Economy) og Alexander F. Christiansen (Circular Norway).

Det sirkulære indikatorsettet som benyttes i Circularity Gap Report Norway er basert Circularity Metric.